律师要担当起市场守门人角色

　　中国证监会有关部门负责人就《律师事务所从事证券法律业务管理办法》答记者问

　　□本报记者 侯捷宁

　　近日，证监会尚福林主席会同司法部吴爱英部长签发了证监会第41号令，公布了《律师事务所从事证券法律业务管理办法》（以下简称《管理办法》）。这部规章将于2007年5月1日起施行。为此，记者就这部规章的制定和实施采访了证监会有关部门负责人。

　　记者：能否介绍一下《管理办法》出台的背景？

　　负责人：加强对包括律师事务所在内的证券服务机构的监管，充分发挥证券服务机构的作用，对于维护证券市场秩序、保护投资者的合法权益，具有非常重要的意义，也是证券监管工作的一项重要内容。尚福林主席在今年的全国证券期货监管工作会议上强调，要“以增强监管的针对性和有效性为重点，全面提高证券经营机构及证券服务机构的规范化运作水平”。《管理办法》出台是加强这方面监管工作的具体体现。

　　第一，在取消证券法律业务资格审批后，为防止出现管理脱节，需要制定规章安排后续监管和配套措施。在我国证券市场发展初期，鉴于律师队伍的整体素质与证券市场发展的需求尚有较大的差距，中国证监会会同司法部于1993年开始对律师、律师事务所从事证券法律业务实行资格管理。2002年11月1日，《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》（国发[2002]24号）取消了从事证券法律业务律师资格确认和律师事务所资格确认两项行政许可项目。国务院同时要求研究并及时处理行政审批项目取消后可能出现的情况和问题，认真做好有关工作的后续监管和衔接，积极将取消审批项目与建立规范的管理制度结合起来，制定衔接配套的措施和办法，把应该管的事项管住、管好。为贯彻落实国务院的要求，中国证监会和司法部及时调整对律师从事证券法律业务的监管思路，积极研究在取消资格管理后如何加强监管这一新课题，大胆探索、创新监管手段，力求在制度创新、机制创新和解决实际问题上有所突破。在探索、总结后续监管经验的基础上，制定了《管理办法》。

　　第二，为加强证券法律业务监管，督促律师事务所及律师勤勉尽责，提高证券法律服务水平，有必要制定一部规范证券法律业务的规章。总体上看，律师从事证券法律业务，对规范发行人的相关行为，确认法律事实发挥了积极作用。但是，也有一些律师事务所、律师未能按照《证券法》的规定，勤勉尽责地提供证券法律服务，例如尽职调查不充分、不细致，出具的法律意见含糊其辞、结论不明确，法律文书质量粗劣等。设定证券法律业务的执业准则，规范执业行为，在证券法律业务领域细化《证券法》关于证券服务机构执业规范、法律责任等事项的规定，将有力推动律师事务所及律师提升责任意识，在对有关证券业务活动进行尽职调查和规范指导时，真正做到勤勉尽责，诚实守信。

　　第三，为充分发挥证券法律服务的作用，建立完善的证券业务活动法律风险防范、识别和控制制度，有必要针对证券业务的特殊性，在一般的律师执业规范之外，单独制定《管理办法》。借助律师法律专业技能和特殊的职业信誉，赋予其市场“守门人”角色，使其担当第一线的监督功能，能够提高市场运作的透明度、公信力，降低投资者在取得信息、建立信任、实施监督等方面的成本付出，是通过市场内生机制强化市场主体自我约束的有效手段。鉴于证券市场各类交易具有高度的复杂性、技术性、敏感性和专业性，加之涉及不特定多数社会公众的利益，较之于其他领域的法律服务，证券法律业务具有特殊的执业规范、执业标准和执业风险。单独制定《管理办法》，有利于发挥市场主体自我约束的作用，有利于加强市场诚信建设，强化市场约束机制，提高证券市场信息披露质量。

　　记者：能否介绍《管理办法》的主要内容？

　　负责人：第一，明确了“证券法律业务”的含义，规定业务方式包括对有关事项出具法律意见和制作有关证券活动的法律文件，明确了应当出具法律意见的证券业务活动的具体范围。

　　第二，从鼓励、倡导的行政指导角度出发，有倾向性地引导委托人选择律师事务所、律师提供法律服务：一是，鼓励在内部管理、风险控制制度、执业水准、社会信誉、执业律师数量和经验等方面符合条件的律师事务所从事证券法律业务；二是，鼓励证券法律业务经验丰富、具有证券法律教学研究工作经历，或者接受过证券法律业务的行业培训的律师从事证券法律业务。

　　第三，参照《律师法》关于律师不得在同一案件中为双方当事人担任代理人的要求，规定了律师执业回避制度，使律师保持适当的独立性，对于委托事项能够保持专业的合理怀疑。

　　第四，设定了业务规程，将是否按照规程执业作为判断律师是否勤勉尽责的重要标准。一是，明确律师出具法律意见时应当如何履行法律专业人士特别注意义务、普通人一般注意义务；二是，明确律师如何使用取得的文书、材料，作为出具法律意见的依据；三是，规定了核查、验证、复核的基本程序、方法；四是，规定法律意见应当如何列明事实、依据和结论，如何说明、揭示风险，不得使用含糊措辞。

　　此外，《管理办法》还规定了监督管理措施和法律责任。

　　记者：《管理办法》规定了哪些监督管理的措施？

　　负责人：通过加强监督管理，以适当方式评价证券法律服务的质量，依法查处未勤勉尽责导致虚假陈述等违法违规行为，既是行政机关的职责所在，也是建立市场选择和淘汰机制的基础条件。对于律师、律师事务所从事证券法律业务的监督管理涉及两个部门，一方面，司法行政机关依据《律师法》和有关规章进行监督指导，包括对律师执业证书的管理、对律师事务所的管理、对律师业务的管理等；另一方面，证券监管机构根据《证券法》规定的职责，从证券法律业务的特点出发进行监督管理，侧重证券法律文件的出具程序、具体内容和格式。《管理办法》专章规定了监督管理措施，主要包括：

　　第一，要求律师、律师事务所在向委托人出具法律意见书时，应当按照规定同时提交其已从事证券法律业务的有关情况；委托人向证券监管机构报送含有法律意见书的文件时，应当按照规定同时提交律师、律师事务所已从事证券法律业务的有关情况。建立资料库和诚信档案，记载律师、律师事务所从事证券法律业务及所受处理、处罚等情况，并将对律师、律师事务所的处理处罚等情况予以公开。通过行政机关收集、统计、处理、公布有关数据，使委托人和其他证券市场主体得以了解有关信息，对各律师事务所及其律师的执业能力和执业质量形成公允的评价。

　　第二，对律师出具文件的真实性、准确性和完整性有疑义的，证券监管机构可以要求经办律师作出解释、补充，或者调阅其工作底稿。

　　第三，对没有按照规定的程序出具法律意见、编制核查和验证计划等情形，可以采取责令改正、监管谈话、出具警示函等措施，督促其加强内部管理，提高工作质量，并原则规定了监管谈话的程序。

　　第四，对未按照规定接受监管谈话，或者未按照要求改正所存在问题的，可以责令其限期整改；被立案调查或者责令整改的，在调查、整改期间，证券监管机构采取“冷淡对待措施”，暂不受理和审核该律师、律师事务所出具的法律意见书等文件。

　　记者：如何追究违反《管理办法》规定的律师事务所、律师的法律责任？

　　负责人：《管理办法》从以下四个方面作了具体规定：

　　第一，确立实施处罚的管辖原则，即：律师事务所及其指派的律师从事证券法律业务，违反《证券法》和有关证券管理的行政法规，应当给予行政处罚的，由中国证监会依据《证券法》和有关证券管理的行政法规实施处罚；需要对律师事务所给予停业整顿处罚、对律师给予停止执业或者吊销律师执业证书处罚的，由司法行政机关依法实施处罚。

　　第二，列举证券监管机构实施的处罚事项及处罚依据，包括：《证券法》第二百二十三条规定的未勤勉尽责、虚假陈述；《证券法》第二百二十五条规定的未保存工作底稿；《证券法》第二百二十六条概括规定的违反业务规则的情形。重申依据《证券法》第二百三十三条可以对律师实施市场禁入。

　　第三，明确律师事务所及其指派的律师从事证券法律业务，违反《律师法》和有关律师执业管理规定（如同时在两个以上律师事务所执业、以诋毁其他律师或者支付介绍费等不正当手段争揽业务）的，由司法行政机关给予相应的行政处罚。律师事务所及其指派的律师从事证券法律业务，违反律师行业规范的，由律师协会给予相应的行业惩戒。

　　第四，确立证券监管机构、司法行政机关在查处律师、律师事务所从事证券法律业务的违法行为的工作中的协调协商机制。对于依法应由对方实施处罚的，应当及时移送对方依法处理；一方实施处罚后，应当将处罚结果书面告知另一方，并抄送律师协会。

　　记者：实施《管理办法》，还有哪些具体的配套措施？

　　负责人：一是加强与司法行政机关、律师协会的协调配合，以签订监管合作备忘录或者其他适当形式，建立具体的监管工作制度和机制，加强沟通与反馈，包括专人联系制度、信息共享制度、稽查协作制度、案件移交与反馈制度、重大问题会商制度、重大风险预警提示制度、专项培训制度等。二是按照依法高效、分工合理、衔接有序的原则，设计清晰明了的监管工作流程，明确证券监管系统内部各单位的监管职责，特别是在负责律师业务监管的部门与负责受理审核法律意见书的其他业务部门之间，建立有效、通畅的信息流转制度和监管协作制度，整合监管资源，改进监管方法，提高监管有效性。三是针对证券发行业务、上市公司并购业务、证券投资基金业务等活动的特殊性，研究、制定覆盖所有证券业务活动的具体执业准则，形成健全的执业规范体系。